上海5个新城吸引人口要靠分流市中心人口还是对外引人？规划的产业目标该如何实现？

近日，第一财经就5个新城发展的核心问题专访城市研究专家、同济大学可持续发展与管理研究所所长诸大建教授。

诸大建认为，要在上海大都市圈的背景下和范围中看5个新城的作用，5个新城将带来轨道交通布局的大变革。同时，新城的发展模式也将从传统的“以产引人”转变为“以城引人”，因而提高配套环境和公共服务，严控房价对新城发展尤为重要。

建设节点性城市

第一财经：5个新城为何选在嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇？

诸大建：5个新城选在重要的发展轴上，都是有相当能级的城市，在上海“十四五”规划中的描述是 “中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”。

5个新城建设不再提“郊区”两个字，是因为郊区新城带有内向性，目的是导出中心城区的功能和人口，而5个新城则是具有外向性的城市，作为上海大都市圈的节点城市，强调要对外在长三角城市群中发挥作用。例如嘉定主要是在沪宁线的发展轴上，今后还要在南通方向形成新的发展轴；青浦主要是往湖州方向；松江主要是往杭州、嘉兴的方向发展；奉贤主要是朝南经过金山、平湖，面向南部杭州湾；南汇今后要有舟山、宁波方向的战略考虑。

第一财经：上海《关于本市“十四五”加快推进新城规划建设工作的实施意见》（下称《意见》），提出5个新城到2035年基本建成长三角地区具有辐射带动作用的综合性节点城市。如何理解综合性节点城市？

诸大建：节点城市意味着每个城市能够像蜘蛛网中的节点一样起作用，这也是新城区别于原来郊区新城的特点。具体而言，5个新城发展要形成多层次、多中心、网络式和组团式的空间发展新格局，这将是上海城市空间格局的大变革。

上海主城区加上5个新城应该是上海大都市圈发展的第一圈层；周边的近沪城市，如海门、启东、太仓、昆山、吴江、嘉善、平湖，构成了最接近上海市域的大都市圈第二圈层；然后才是更外围的上海大都市圈第三圈层，也就是上海2035年总规提出的1+8的广域都市圈，除了上海市，还有江苏的苏州、无锡、常州、南通，浙江的嘉兴、宁波、舟山、湖州等8个地级市。

上海大都市圈的发展是多层次的，5个新城将成为承接主城区和近沪城市的桥梁，是建设上海大都市圈实质性的一步。上海的城市中心从最初的内环线内100多平方公里，到外环线以内600多平方公里包括浦东部分地区的中心城区，再到后来扩展到虹桥、闵行、宝山、川沙等4个片区，占地大约1191平方公里，成为上海2035城市总体规划划定的主城区。建设5个新城则意味着上海从一个极化的主城区变成1+5的多中心格局，可以说主城区是龙头，5个新城是五小虎。

网络式是指城市格局像蜘蛛网一样，既有同心圆，也有放射状，并且在交接面上发挥作用。上海以前是按照内环、中环、外环环状发展，而5个新城要在放射状的发展轴上找到发展方向，在网络中起节点城市的作用。

组团式代表着新城的功能是整合的。以前的新城大多是中心城区的配角，承担的功能是相对单一的。同时，新城的人口也是潮汐式往来于郊区新城与市中心，因此郊区新城也曾被称为“卧城”或打工城。组团式则意味着新城的功能是组合性的，能够实现产城融合、职住平衡。

第一财经：如何看待5个新城定位的级别？

诸大建：5个新城的定位是主城区之外独立的节点性城市，所以5个新城的定位不能比城市副中心的级别低。新城的发展一是要面向其所在的区，成为带动整个区发展的发力点；二是要面向主城区，传递中心城市的对外辐射；三是要面向新城要辐射的腹地。因此新城做规划不能孤零零地考虑新城本身，要从节点的意义上去思考发展。

5个新城要加强市域铁路建设

第一财经：近日《虹桥国际开放枢纽建设总体方案》发布，虹桥如何从交通方面助力5个新城成为连接、辐射长三角的节点城市？

诸大建：如果说上海主城区的中心是包括外滩金三角的中央活动区，那么上海连接长三角的中心点就是大虹桥，大虹桥也将成为新城向外连接的起点，比如虹桥通过嘉定后到达昆山、太仓；虹桥经过青浦后再到吴江、湖州；虹桥通过松江后辐射嘉善、嘉兴。未来上海到长三角的空间形态呈现放射状，其核心或者极中极就在虹桥。

现在中国的铁路有4个层次：第一个是大城市中心城区的地铁网，第二个是都市圈内的市域或市郊铁路网，第三个是城市群内的城际铁路网，第四个是城市群之间如上海到北京、上海到广州、上海到成都的国家高铁干线网。

今后的都市圈需要以市域铁路为网络，而不是原来中心城市的地铁为网络。目前虹桥联通的是国家干铁和地铁，未来城际铁路和市域铁路也将接入虹桥枢纽。目前上海南站到金山的“小火车”就是国内首条市域铁路，以后上海还要建1000公里以上的市域铁路，今后四个网络将在虹桥交汇。未来的虹桥绝对不是上海的虹桥，而是长三角的虹桥、国际的虹桥。

第一财经：你对5个新城交通建设有何建议？

诸大建：在郊区使用地铁线，实际上是非常浪费的，因为交通线越拉越长，降低了地铁的效率，新城也很难形成节点性地位，所以要把现在以地铁为主导的网络系统变成以市域铁路为主导的交通系统。

以虹桥为中心要建设东西南北向十字交通。虹桥-浦东的机场连接线联通了东西向，如果连接线能够进一步延伸到青浦甚至吴江，上海的东西向通道就拉长了；南北向建议把原来的嘉闵线（嘉定到虹桥到闵行）再向南通到奉贤，然后连接金山、平湖，嘉定再向北通到太仓，这样就把上海的南北向连通起来。

5个新城如何实现人口、产业目标？

第一财经：按照规划，到2025年，5个新城常住人口总规模达到360万人左右，到2035年，5个新城各集聚100万人左右常住人口。你认为5个新城要如何完成人口目标？

诸大建：目前5个新城的总人口在250万人左右，5年内要实现360万人，意味着平均每个新城要增加20万以上人口，这个目标颇具挑战。

首先从上海内部看，之前上海郊区人口增长主要靠市区拆迁，拆迁户从原来的中心城区搬迁到郊区，产生大量的居住需求，但现在这个时代已经过去了。

从上海的人口密度看，上海主城区人口大约1400万人，实际密度基本符合每平方公里1.3万人左右。我不认为中国的中心城区会发展到跟东京、纽约、伦敦这样的低密度，因此也不会出现市中心向郊区大规模转移人口的现象。

另一方面，上海城镇化率已经超过90%，靠农村人口进城大量增加新城人口的可能性也不是太大。

在这种情况下，新城要吸引人口不能靠主城区，而是要对外吸引，其中增加人口的主要来源应该是大学生，上海和国内的应届大学生应该变成向5个新城输送人口的主要来源。

5个新城要想吸引人口一定要严控房价，要让年轻人能负担得起，如果新城房价暴涨，这与新城的发展目标是完全背离的。新城建设要能够提供足够的租赁房、人才公寓，甚至有企业为员工开发集体用房。

5个新城吸引人口特别要注意弹性人口，当城际铁路与市域铁路建成后，在5个新城就业的人口也不一定要居住在5个新城的行政区域内，住在昆山、嘉善、太仓等地坐城际铁路和市域铁路来上班也很方便。

第一财经：对于吸引人口，以往常提的是“产业引人”，你认为5个新城建设中，城市建设、产业和人的关系是怎样的？如何更好地做到“产城融合”？

诸大建：城市要吸引人必须要“产”和“城”联合起来考虑，这就是产城融合的含义。城市的建设要因时而异，一个城市从一无所有干起来时，要先发展产业，把人吸引过来，随后才要提高配套设施，这是以产引人的模式。

又能城市留住人。

“以城引人”要求新城建设要更加关注城市品质，关注老百姓直接需要的医疗、教育资源的供给。比如教育方面要增加优质中小学，特别是重点高中的供给，如果新城高中的学生考上985、211学校的概率比市中心高，那自然就吸引了很多人留在新城。但增加新城教育资源不一定要从中心城区转移过来，这样会摊薄存量资源，更好的选项是在全国范围内寻找优秀教师人才，增加总量供给。

第一财经：有一种说法，在产业发展过程中，上海中心城区与周边城市之间形成了“产业洼地”，你认为5个新城如何实现在产业上的崛起？

诸大建：根据规划，5个新城的GDP到2025年要达到1.1万亿元，这意味着每个新城GDP要达到2000多亿元。我认为，5个新城的产业不能求多，头部产业非常重要，每个新城要看准定位，形成2~3个千亿级的产业群。

比如嘉定主要发展汽车产业和智慧交通，如果把汽车产业的上下游链条尽可能打通，加上发展智能交通和相关服务业，就可以成为嘉定新城的发力点，做成千亿级的产业集群，而落户嘉定新城的小企业也最好能与之在价值链上配套。

在新城发展过程中，上海的国有企业也可以发挥很大的作用，如果每个新城能落户一个大型国企总部，这将大大带动新城的综合功能。如果上汽的总部能够搬到嘉定，这将带动嘉定服务业的发展，提升新城的能级和综合性功能。

目前出台的新城产业政策着重于制造业，我认为新城发展也要注重生产性服务业和生活性服务业，服务业才能拉动人口增长。新城要承担全球城市的某些功能，但也要与中心城区有所区别。中心城区要承载综合性的功能，新城则可能是专业性的功能，比如南汇新城在金融业上主要与航运相关联，嘉定则与汽车相关联，更偏重于产业链上的服务业。

5个新城要发展还要化解体制机制问题，5个新城可以把临港制度性开放的经验复制过去，在统筹规划的情况下，市与区之间要有简政放权的扁平化机制，形成新城发展的活力。

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