一段时间以来，“韧性城市”频频见诸媒体，成为一个热词。国家“十四五”规划纲要提出要推进新型城市建设，顺应城市发展新理念新趋势，开展城市现代化试点示范，建设宜居、创新、智慧、绿色、人文、韧性城市。上海“十四五”规划纲要也明确提出“共建安全韧性城市”。什么是韧性城市？上海如何先行先试、形成标杆？今天的演讲，我就此和大家作些交流。
从“韧性城市”到“安全韧性城市”
“韧性”一词源自拉丁文，意为“弹回”。学术界大多认为，“韧性”最早被物理学家用来描述材料在外力作用下形变之后的复原能力。加拿大生态学家霍林首次将“韧性”概念引入生态系统研究中，定义为“生态系统受到扰动后恢复到稳定状态的能力”。在社会—经济—自然复合生态系统领域里，“韧性”不仅仅强调“对干扰、冲击或不确定性因素的抵抗、吸收、适应和恢复能力”，还强调“在危机中学习、适应以及自我组织等能力”。
2002年，倡导地区可持续发展国际理事会（ICLEI）在联合国可持续发展全球峰会上提出“韧性”概念。2020年8月，中共中央、国务院关于对《首都功能核心区控制性详细规划(街区层面)(2018年-2035年)》的批复中提到“建设韧性城市”。而在国家“十四五”规划纲要和上海“十四五”规划纲要中，均提到了韧性城市。“韧性城市”的提出，意味着城市风险治理和应急管理将迎来深刻的变革。
值得注意的是，上海“十四五”规划纲要明确提出“共建安全韧性城市”。“安全韧性城市”强调一座城市在面临自然和社会的慢性压力和急性冲击后，特别是在遭受突发事件时，能够凭借其动态平衡、冗余缓冲和自我修复等特性，保持抗压、存续、适应和可持续发展的能力。这是在一般“韧性城市”意义的基础上，更加有所聚焦。
“安全韧性城市”作为一种城市建设发展理念，是人们在时空变化下的城市发展过程中提出的关于城市建设发展的思路和方向。与生态城市、低碳城市、绿色城市、海绵城市、智慧城市等理念一样，“安全韧性城市”是针对城市、特别是像上海这样的超大城市在发展过程中遇到的某些典型问题而提出来的。
城市风险防控就是当前面临的典型问题之一，这是全球超大城市发展历程中都有的，并不是上海所独有的。当城市越来越大，原来一些很小的风险就有可能会被放大。比如30年前，如果停电，点上蜡烛就行了，但现在如果全城停电，那很有可能意味着停水、停网、停地铁、停电梯等，直接影响着我们的生活，所以我们必须要想办法不停电或者停电后能够快速恢复通电。这种“想办法不停电或者停电后能够快速恢复通电”就是一种韧性。
韧性的两个最显著要点：免疫能力强、恢复能力强
对于不同的风险，具体的“韧性”内涵有较大的差异。但总体而言，韧性有两个最显著的要点：免疫能力强、恢复能力强。
城市“免疫力”可以理解为城市随外在环境变化而形成的调节机制。比如，人会通过日常的锻炼来增强免疫力，让自己避免感冒。城市的排水工程建设也会根据气候变化趋势、降雨量历史数据变化趋势等不断完善排水系统，如五十年一遇、百年一遇、超百年一遇等，让我们尽量避免城市内涝。
但是“免疫力”再强，也有被击穿的风险。比如，人体处于极寒的环境中，会通过“战栗产热”来保持体温，但这种做法不能持久。一旦城市风险免疫系统被击穿了，我们就需要强大的恢复能力。去年，突如其来的新冠肺炎疫情检验了卫健防疫系统，当局部即将被击穿时，社会主义制度的优越性就体现出来了。一省包一市、十天建“两山”、社会总动员、党员冲在前，在取得防疫抗疫胜利的同时又积极开展复产复工，这种恢复力就是一种强大的韧性。
“安全韧性城市”的建设虽然涉及城市的各个领域，但总体要把握住以下五个方向。
一是从单一到整合。比如，由单一风险分析转变为多风险耦合评估，由单尺度、描述性分析到多尺度、机理性评估，由单个部门孤军作战到模块化综合城市治理等。
二是从短期到长期。由“短期止痛”转变为“长期治痛”，城市治理的理念要实现“工程思想”向“生态思想”的转变。所谓“工程思想”，强调的是在最短的时间内恢复原状；所谓“生态思想”，则强调不断更新、协同进化。
三是从响应到适应。由“亡羊补牢”转变为“未雨绸缪”，由被动的应急响应转变为主动的风险调控，要始终让城市风险保持在城市发展可接受的水平之下。
四是从静态到动态。由终极蓝图式的静态城市发展目标转变为适应性的动态弹性城市发展目标，要积极探索多种可能的途径以应对城市发展中的不确定性。
五是从刚性到柔性。由刚性的城市危机处理及抵御对抗转变为柔性城市风险防控与消解转化，并且能够从外部冲击、风险或不确定性中获益成长。
坚持系统观，构建全生命周期的城市风险防控体系
城市是一个由各个“器官”、各个子系统充分联系、高度协作的有机生命体。和其他生命系统一样，城市也具备新陈代谢、生长发育、遗传和变异、关联和共生、自适应这些特征。“安全韧性城市”建设为防范城市风险、应对城市危机、保障城市安全提供了新的思路和方向。在具体的建设过程中，要坚持系统观，构建全生命周期的风险防控体系。
首先，要坚持“文化韧性、技术韧性、管理韧性”的同步发展。其中“文化韧性”是根本，“技术韧性”是手段，“管理韧性”是方法。
“文化韧性”是最强大的韧性。唐山地震、汶川地震、非典疫情、新冠疫情已经证明了华夏民族独有的文化韧性。当我们面临大的危机和危难时，只要能有组织地、科学地、高效地释放这种文化韧性，就一定能攻坚克难，快速赢得胜利。“技术韧性”更加具体化，可以将其理解为：利用一系列技术提升城市在面对突发灾害灾难时所表现出来的灵活能力。比如疫情暴发初期，一些企业能在短时间内跨界生产口罩、呼吸机等物资，一些企业能够快速地针对防疫抗疫一线需求去研发并批量生产相关设备设施，就是一种技术上的韧性。“管理韧性”是方法，主要涉及运行机制和相应的体制。城市群在风险治理和应急管理上的政策同步、标准统一、结果互认就是一种管理韧性的彰显。比如长三角新冠肺炎疫情防控联席会议上，苏浙皖沪三省一市明确了七方面协同事项，有力地加强了长三角联防联控机制。
其次，超大城市往往是国内大循环的中心节点、国内国际双循环的战略链接，这决定了其必将面临更多复杂而不确定的挑战。这种不确定性可能会来源于传统的城市运行安全风险，如城市火灾、生产安全、交通安全等，也有可能来源于新材料、新技术、新业态所带来的新风险，如新材料研发中出现的小微化学实验室，这些实验室并不在化工区，而是在人群较为密集的建筑体内，稍有不当，群死群伤并不是不可能。这就要求城市风险防控的领导者、组织者、执行人要擦亮眼睛，正确认识发展与安全的关系，坚持新发展理念，自觉自主地开展重大风险防控工作的“质量变革、效率变革、动力变革”。要遵照风险防控的一般规律，围绕“预防与准备、监测与预警、响应与实施、恢复与重建”四个环节去完善城市风险防控的工作体系，实现超大城市重大风险防控工作更高质量、更有效率、更可持续的发展。
“预防与准备”的重点在完备性上，属于事前科学防范。“预防”是要做好城市风险的辨识、分析、评价活动，并采取工程或管理的措施去控制风险演变为事故事件的可能性和后果严重度。比如当地铁入口人流量增加时，通过隔离杆就能有效提升地铁安检入口的有序性。“准备”一般包含了预案、人员、物资。比如预案联训联演、人员联勤联动、储备站点布局优化、储备形式多态多样等。
“监测与预警”的重点在适时性上，属于事发迅速响应。“监测”要做好城市风险的参数监控。参数因风险性质而变，比如对于火灾监测温度变化，对于建筑物外立面监测形变。“预警”主要根据风险参数、风险演变为事故事件的机理及外在环境的变化进行不同应对。比如风力达到一定层级后，就要适时预警。
“响应与实施”的重点在高效性上，属于事中高效处置。“响应”主要解决“级别”和“联动”。“级”是层级，“别”是类别，由此确定事件响应的主要应急部门以及在多大的范围内处置。“实施”根据实际情况大致可以分为“预防性控制”和“救援”两类。“预防性控制”主要针对事故事件还没有完全发生但征兆明显的情况。比如发布“台风”登陆预报后，可以提前采取一些“预防性控制”，如加固设施、人员撤离等。“救援”就是事故事件已经发生后的响应，目的主要是最大化减轻事故事件后果以及防止衍生事故事件的发生。这个环节是否高效，很大部分取决于预案的完备性和常态演练力度。
“恢复与重建”的重点在系统性上，属于事后恢复有序。重点是在调查的基础上制定重建的规划并评估实施。通过调查整个风险防控环节还需要改进的地方，从“教训”和“韧性”入手去进行优化。“教训”主要指针对事故事件的调查结果进行警示，避免同样的事故事件发生。“韧性”主要指重建的功能体要比原有的受灾体更加具备抵御风险的能力。重建结束后，“全生命周期”完成了一次循环和改进，城市风险防控效能实现一次跃升。
最后，为了达到“事前科学预防、事发迅速响应、事中高效处置、事后恢复有序”的城市重大风险防控工作目标，还需要不断地完善城市风险防控治理体系和治理能力的现代化建设。
在组织体系上，要强化组织领导，完善基层架构，特别应该做强超大社区的社区防火、公共卫生防疫、自然灾害自救互救的能力。在法治体系上，要完善法规制度，推进标准建设，强化规范执法，深化综合执法。在责任体系上，要落实安全主体责任，压实安全监管责任。在预案体系上，要加强预案制定的规范性，强化预案演练评估的重要性，提升预案的应用性。在人才培养体系上，要加强业务培训，建立实践实训基地，制定政策留住专业人才。在社会参与体系上，要规范第三方管理，用好市场机制，探索“吹哨人”制度。在安全文化体系上，要丰富宣传手段，加大宣传力度，做好专项宣传工作。
能力方面，要着力解决风险防控“认不清、想不到、管不到”的突出问题，推进风险分级管控与隐患排查治理能力建设。要用好信息技术、数字技术，以“智”为擎、以“效”为本，统筹推进数据共享，完善信息管理模块，提升风险感知预警能力。要优化应急救援力量布局，探索社会力量协同机制，坚持平战结合，加强应急指挥能力建设，优化联训联演联勤联动，强化应急物资装备综合保障。要健全自然灾害救助，完善分级管理，培育恢复重建能力。
坚持机制创新，开展城市风险防控的先行先试
上海要走出一条超大城市治理新路子，需要在韧性城市建设方面先行先试，为全国其他地方当好引领、做好标杆。具体应该怎么做呢？我认为，可以从以下几方面着手：
一要做好制度设计，加大基层赋权的力度。事故致因理论告诉我们，大部分事故事件的形成多是综合因素的共同结果。这意味着风险防控从治理角度上讲不可能也不应该是千篇一律的，能斩断“因素链”、撕破“因素网”的方法就是好方法。如果我们在顶层制度的设计上过于僵硬，会不利于基层开展工作。因此，要形成一套具备“柔性”“包容性”特点的制度体系，积极培育“管理个性”、培育“自选动作”，充分发挥基层“接地气”的特点，大幅提升风险防控效能。同时，要做到权责一致，优化考核方法，让基层放下“包袱”、轻装前进，才能做好先行先试。
二要强化市场机制，重视保险媒介。从风险防控的全球发展史来看，保险与风险有莫大的渊源。要充分利用好“保险”这个政府与社会之间的平台，改变长期以来“政府兜底”这样一个局面，引导更多的“人、技、财、物”投入到风险治理体系与能力现代化建设中。要梳理保险清单，明确哪些风险是不能“甩锅”的，哪些是可以“借力”的，哪些是可以“让渡”的。同时不能高估了保险的能力，因为其毕竟具备商业和经济的显著特征。要认识到保险只是外在的刺激手段，是“大出血之后的输血模式”，关键还是要强化自身的“造血”功能。只有让政府、保险业、投保方达到“三赢”的效果，才能逐渐走向成熟，实现可持续发展。
三要落实精细防控机制，形成一本安全工作操作手册。以“风险防控无死角、应急应对要高效”为要求，完善风险发现、评估标准、管控措施、信息传输、响应应对等方面机制，解决城市风险防控与应急活动的“做”“管”问题。这本手册的实现要注意渐进性、层次性，同时也要注意和第三方智库的关系，做到“分工不分家”。智库的优势在于系统性和科学性，主要解决的是“精”的问题；各专业管理部门的优势在于操作性和现实性，主要解决的是“细”的问题；城市安全工作操作手册的制定牵头部门，则要解决“精”与“细”的衔接问题。
四要注重科技创新，用好城市数字化转型契机，搭建一个“平时风险防控、特时精确预警、急时高效处置”的综合平台。上海提出要打造国际数字之都，而在风险防控领域，数字化应用前景广阔。就风险防控和应急管理来说，数字化应用主要体现在三方面。第一个是平时风险防控的“数据化观”，比如消防重点单位重点部位要监测温度，桥梁隧道要监测其结构应力，管道要监测其布点压力，大客流风险要监测区域人数和密度等，关键要做到底数清、情况明、参数准。第二个是特时精确预警的“智能化防”。风险演变为事故事件是有其自身机理的，比如燃烧三要素是形成火灾的必要条件，如果加上外界的气象情况，有可能小火变成大灾；区域人数是踩踏事件的必要条件，但加上相关的位置信息，人群密度增加就有可能导致人员伤亡。这些外在环境的变化就是一系列“特殊情况”，因此要根据事故事件的演变机理制定算法，加强预判、提前干预、适时预警，用智能化、智慧化的手段实现风险可防、可控。第三个是强化急时高效处置的“信息化用”。比如公路桥坍塌后，大型起吊设备在哪里？踩踏事件发生后围绕发生地点，能动用多少警力和医疗资源确保伤者尽快得到救治？这些都应提前做到信息化，才能确保响应及时、处置得当。
最后，我想强调一下做好协同发展的重要性。上海提出“共建安全韧性城市”，“共建”实际上就涉及协同发展的问题。一是要协同好政府、市场、社会这三个辨识度最高的主体。政府解决机制问题，要努力实现“精细地管”；市场解决技术问题，要努力支撑“高效地做”；社会解决认识和行动问题，要努力开创“建、治、享”。二是要强化区域协同发展，重点围绕应急信息共享、应急资源布局、应急力量调度，提升应对大灾大难的能力，落实“一盘棋”的理念。
城市规模越大，遭遇灾害后损失的可能性越大。作为超大城市，上海未来将面临更多复杂而不确定的挑战。把握城市数字化转型的契机，在新技术的推动下，形成城市风险治理长效优势，打造安全韧性城市，是建设人民城市的题中应有之义。
(孙建平 同济大学城市风险管理研究院院长、教授、博导。)
链接：https://web.shobserver.com/staticsg/res/html/web/newsDetail.html?id=358566
