思想者小传

诸大建 同济大学文科资深教授，同济大学可持续发展与管理研究所所长，同济大学上海新城建设研究中心指导委员会委员，同济大学学术委员会副主任。

“新城发力”是上海21世纪城市发展塑造新空间的战略性课题。对上海来说，新城建设本身不是新事物，有新意的是在新的高度上发力。

嘉定、青浦、松江、奉贤和南汇“五个新城”所面临的重要挑战是如何培育自己的独立竞争力。这个竞争力不是依赖于主城区的，而要通过做增量发展起来，要有高明的政策和方法，面向全国、面向国际吸引人口和人才。

新城发力的三个关键词是独立、综合、节点。形象地概括：如果有一天新城与主城区之间的潮汐式通勤人口减退了，就可以说是“独立”了；如果新城的人不用到主城区去求学了，生病可以就地解决了，就可以说是“综合”了；如果近沪城市和外围地区的人找工作、买房子、看病、求学乃至休闲娱乐都到新城来了，就可以说是“节点”了。

还有观点提出，区域发展中每个城市都有自己的机制和活力，它们彼此之间是同质竞争的关系，结果就会在整体上出现“1+1<2”的问题。

现在，上海要建设一个跨区域的都市圈，“五个新城”在上海市域范围之内，而吴江、昆山、太仓、嘉善等是上海行政区划之外的苏浙城市。讨论都市圈含义上的治理挑战，就是研究传统的基于垂直管制的行政区经济如何成为基于合作治理的都市圈经济。

例如，嘉定新城要外通太仓，青浦新城要外通吴江，松江新城要外通嘉善，奉贤新城要经金山外通平湖。“五个新城”与“大虹桥”的关系，要用交通网络等基础设施的连接，引导经济社会等特定功能的扩展与延伸。

每一个发展轴上的节点城市都要起到“二传手”、增长极作用

改革开放40多年来，上海城市发展的资源集聚和政策重心是占市域空间六分之一的城市核心部分。最初是外环线以内600多平方公里的中心城区，后来扩展至虹桥、闵行、宝山、川沙等4个片区，由此组成了大约1191平方公里的主城区。

过去，周边的长三角城市要跟上海接轨，都是跟上海市中心接轨，而不会说与郊区新城接轨。现在，建设“五个新城”就是要从单一中心城区的向外发力，变为“一个中心+五个新城”的网络化、多中心的向外发力。空间上从原来1000多平方公里中心城市的对外辐射，转变为几千平方公里城市集群的对外辐射。

谈新城发力的问题，先要把握好“五个新城”独立的综合性节点城市定位。其实，“独立”和“综合”的定位在2001年版上海城市总体规划中就已经提出，说的是“建设距中心城一定距离并具有产业、居住、服务文化设施等综合功能的中等规模城市，具有较强的独立性，以达到中心城向外疏解的功能”。

从这个角度来说，此次提出新城发力，关键应该落在“节点”上。节点城市的作用主要不是对内的，而是对外的。因此，节点城市自然要有相当强的独立性和综合性。

新城发力，意味着上海城市空间的发展真正开始从中心城市的“极化发展”进入都市圈的“抱团发展”。节点城市是新城所在发展轴和新城本身竞争力的函数。新城发力，需要不同程度地在上述两个方面强身健体。

对于“五个新城”来说，有的具有发展轴的优势，但还需强化自身的节点城市功能；有的具有一定的城市经济功能，但还没有形成对外发力的发展轴；有的在对外发展轴和自身竞争力两个方面都有待强化。

例如，嘉定主要在沪宁线上，今后还要往南通方向形成新的发展轴；青浦主要往湖州方向；松江主要往杭州方向；奉贤主要在上海南部的杭州湾方向；南汇今后要有舟山、宁波方向的战略考虑。

每一个发展轴上的节点城市都要起到“二传手”、增长极的作用，辐射长三角城市群更广泛的地区。因此，相关发展战略和城市规划不能只关注自身，而要做成一个有区域联动谋划的新城规划。

在新城范围内布局产业、交通、教育、医疗、文化、生态等功能，绝对不能“自娱自乐”，一定要想着新城能为近沪城市、长三角城市群甚至更大的范围提供什么样的服务，而不能仅仅满足新城自身的人口与发展需求。

不能总是期望资源空间转移，而要有“登高一步”的战略谋划

按照规划，到2025年“五个新城”常住人口总规模要达到360万左右，新城所在区GDP总量达到1.1万亿元。数字背后的发展意义，是要把“五个新城”建设成为“产城人”融合的上海大都市圈的高能级新城市。

传统的全球城市理论认为，以总部形式表现的金融和贸易等功能，一般应该集中在全球城市的中央商务区（CBD）和都会区。但近年来兴起的全球城市区域理论认为，全球城市的功能应该是贸易、金融、信息技术的综合体，头部产业的空间分布可以发生在更广阔的全球城市区域里。

如果这样的发展是大趋势，那么“五个新城”就需要在特色功能上有“登高一步”的战略谋划，需要在特色制造业之外谋篇布局高端的生产性服务业和生活性服务业。

在人口方面，值得讨论的是新城发展的人口增加主要是来自何处。

有人认为，新城人口增量应该来自主城区的分散。但基于过去20年的旧区改造成果，可以说从主城区进入郊区新城的人口已经差不多了。

有人提出，新城人口增量来自就地农村人口的城市化。但上海的城市化率较高，这方面的人口进城也已经差不多了。

还有人建议，新城人口要增加，就要无条件对外放开。但上海人口进城的总体成本不可能无条件降低，这方面的增长潜力也不会很多。

新城人口增长的来源应该主要来自上海高校和国内其他城市的应届毕业生。“五个新城”应结合自己的产业发展和布局，吸纳更多的大学毕业生以及有生态相关意义的人口，深入研究大学学科专业与新城产业发展的相容性。

在城市公共服务方面，大家都在强调新城发展要把公共服务事业提高到主城区的水平甚至更高。这当然是“产城人”融合的关键问题。但提高这方面的能级，就要将中心城区一些高能级的医疗、教育资源往节点城市转移和输送。对此，我有不同看法。

新城刚开始发力的时候当然需要主城区扶持，但如果总是依赖主城区，期望资源空间转移，实际上就是从“左边口袋”换到“右边口袋”，导致的后果是上海资源总量的摊薄与稀释，难以增强上海城市的整体竞争力。

只有把内生性功能做强了，“五个新城”才能真正发展起来。在这方面，当年浦东开发的一个故事或可借鉴。浦东开发伊始，有外商问时任新区领导赵启正：如果我生病了，在浦东能不能治疗，还是要到黄浦江对岸的浦西去？这个问题具有挑战性。赵启正决定浦东必须建一个自己的三甲医院，应该有先进的医疗设施和高等级人才。今天我们讨论新城发力，也应该有这样的设问。

大力建设市郊铁路网，是上海市域都市圈发展的又一次变革

在空间形态上，从中心城区向都市圈的转化，有一个从同心圆空间形态向手掌状空间形态转化的过程。

一般来说，中心城区发展形成同心圆状，环城高速路和地铁网络系统起了主要的作用；而从中心城区向都市圈转化，则需要借助外向化的高速公路和轨道交通，形成放射状的空间形态。

中国城市化大体是以轨道交通网络推动的、具有后发优势的新型城市化。轨道交通发展从小到大要形成四个网络：第一个是大城市中心城区的地铁网，第二个是都市圈内的市域或市郊铁路网，第三个是城市群内的城际铁路网，第四个是城市群之间的国家高铁干线网。

过去30多年，上海主要在大力发展地铁网络。但是，这种模式倘若再大规模地用来发展新城就有问题了。一方面，地铁线越来越长，降低了地铁作为主城区公共交通方式的效率和效果；另一方面，用地铁来拉动新城发展会影响后者成为独立的节点城市，新城常常因此成为末端而不是交通轴上的节点，结果是新城里的人往中心城跑、中心城里的人不愿到新城去。

如果说建设地铁网络是上海主城区发展的一次交通变革和驱动力，那么大力建设市郊铁路网可谓上海市域都市圈发展的又一次交通变革和驱动力。有关新城发力与市郊铁路网络的关系，可以有三个战略性的思考：

一是要加强与国际交通枢纽特别是与虹桥国际枢纽的联系；二是要加强对外与近沪城市的联系，如建设嘉定—青浦—松江—金山市域线，往北接通太仓，往南接通平湖；三是要尽可能使市域铁路在新城有站点，从一开始就积极考虑站城融合，通过建设公共交通枢纽引导城市发展。

“大虹桥”具有大交通、大会展、大商务等功能，是国家级和国际级的。“五个新城”当然要同它接轨，接受赋能，传递赋能。一个基本的做法是，通过城际铁路和市域铁路把它们与“大虹桥”连接起来，一头连接国际级的门户枢纽，一头连接都市圈中的苏浙近沪城市。

此外，要打破单中心圈层化发展的思维，形成几个产城融合的多中心空间组团。要尽可能把地铁、市铁、城铁引进来，围绕不同能级的轨道交通站点，建设基于TOD（以公共交通为导向的开发）的站城融合城市组团。

“产业引人”“城市引人”双管齐下，撬动制度创新与治理发力

在治理高效问题上，非常重要的是市、区两级政府之间的协同，包括怎样对新城发展的重大战略、重大项目、重大事项简政放权，同时避免出现一放就乱、“摊大饼”圈地等问题。在这方面，我们已有一些探索，如新城实行与主城区差别化的人口政策就是颇有含金量的政策创新。

对新城的扶持政策，有住房、人才、交通、公共服务、基建等一些具体安排是重要的。但更应看到，这些扶持政策后面的深层含义是冲破原来条块分割的、垂直刚性的指挥机制，在以区为主、市区合作的基础上，出台真正对新城发展有推动力的、灵活而具有战略性的安排。从这个意义上说，新城的成功首先应该是制度创新、治理创新的成功。

城市特色功能、可持续性品质、城市合作治理是城市发展理论与实践的三个维度，可以分别对应高质量发展、高品质生活、高绩效治理。将这“三高”结合起来，就可以理解“产城融合、功能完备、职住平衡、生态宜居、交通便利、治理高效”这个新城发展24字要求的内在逻辑。

进一步来看，高质量发展对应新城发展的特色功能，特别是对外围区域有带动意义的经济功能；高品质生活对应新城发展的地点质量，包含可就业性、可居住性、可休闲性、可出行性等方面。新城发展要“产业引人”和“城市引人”双管齐下才能成功，二者联结起来就是产城融合的本意。

研讨“五个新城”如何做大特色功能，我曾建议每个新城能不能有一个有世界级影响的国有企业总部进驻。比如，嘉定的主导经济功能是汽车产业和智慧交通。上汽有没有可能把嘉定作为它的总部，既可以带动新城发展，又可以形成有世界影响力的企业节点和网络。

此外，也可以让有实力的企业采取政府与社会资本合作的方式参与新城建设与运营，与政府共同推进新城高质量发展。

新城发展还要有高品质生活，积极打造“15分钟生活圈”。以这样一个半径来规划生活性“微基建”布局，市民的生活就可以更加温馨了。

高品质生活对接高效能治理，就是要让更多市民参与“15分钟生活圈”的规划、建设、运营、管理。通过参与实现需求，促进“五个新城”真正成为宜居、宜业、宜乐、宜行的人民城市。

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