编者按：由上海市金融服务办公室和上海市法学会主办的2011年上海金融法治论坛日前举行。论坛以“新兴金融：挑战与规范发展”为主题，围绕融资担保、私募投资基金等新兴的金融业态，就其发展与规范问题、投资者权益保护问题等展开了研讨，为上海国际金融中心的建设提出了有价值的建议和观点。本报今日发表部分专家的发言摘要，与读者交流。

      完善融资性担保公司的运营与监管
      一、融资性担保公司发展现状及存在问题自从1999年6月14日原国家经贸委发布了《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》以来，我国商业性融资担保机构蓬勃发展，特别是在2003年颁布了《中小企业促进法》以后，民间的商业性融资机构更是如雨后春笋般涌现。但是由于缺乏统一监管，加之市场竞争日趋复杂，目前在融资担保机构中存在着诸多隐患，发展面临着诸多困境，甚至频发非法经营活动。融资性担保公司发展存在的主要问题是：
      1、融资性担保行业法律职能的发挥已经初步具备，但融资性担保行业监管不完善，这是导致非法经营的主要原因；
      2、盈利空间有限，高风险、低收益。这是导致非法经营的诱因；
      3、资本实力不雄厚，防范风险能力低；
      4、金融机构对民营担保机构的认同度低，银行不愿与担保机构尤其是民营融资性担保机构分担风险。这是民营融资性担保机构寻求其他业务机会的主要原因；
      5、政府对民营担保公司的支持不够，普遍缺乏资金融通和风险补偿机制。
      二、融资性担保机构现行管理及法律法规存在的问题
      1、融资性担保机构的性质不明虽然原国家经贸委规定，信用担保机构不是金融机构，不能从事金融业务。但《融资性担保公司管理暂行办法》由七个部门联署颁布后，原国家经贸委规定是否仍然具有法律效力存在疑问。虽然《融资性担保公司管理暂行办法》由银监会牵头，但融资性担保公司是否是金融机构也存在疑问。融资性担保机构性质未明确，导致监管也不明确。
      2、监管体制不清、监管权限不明由于对融资性担保机构性质未加明确，因此导致对其监管的“八龙治水”格局。虽然《融资性担保公司管理暂行办法》由银监会牵头，但并不意味着银监会具有全部的监管权力，根据“谁审批设立、谁负责监管”的要求，监管权力掌控在地方政府手中，如果将融资性担保机构的性质界定为金融机构，则应将其纳入银监会集中统一的监管范围之内。
      3、地方政府的放纵，助长了融资性担保机构非法经营活动
根据《融资性担保公司管理暂行办法》规定：融资性担保公司不得从事下列活动：（一）吸收存款。（二）发放贷款。（三）受托发放贷款。（四）受托投资。（五）监管部门规定不得从事的其他活动。而近期暴露的某省多家融资性担保公司的非法集资的经营活动，与地方政府不作为有着密切的关系，具有特殊的利益链条存在。
      4、由于缺乏统一的监管，助长了融资性担保公司的非法经营
      三、完善对融资性担保公司监管的对策建议
      1、明确融资性担保机构为金融机构
      鉴于融资性担保机构的外部性，且存在系统性风险，具备金融业的连锁性，应将其性质界定为金融机构，至少界定为类金融机构。这样可以为采取金融业监管方式进行监管提供理论基础。可以按照对金融业（银行业、证券业、保险业）的监管方式对融资性担保机构进行监管。
      2、建立由银监会集中统一的监管体制
      取消国务院融资性担保业务监管部际联席会议，取消地方政府对融资性担保业务监管权限。
      建立由银监会集中统一的监管体制，银监会及所属的银监局按照权限开展监管工作。
      建立和完善下列制度：市场准入（资格准入、业务准入、高级管理人员准入）制度；信息披露制度；监理报告制度；监管指标体系；风险控制体系；监督检查制度；行政处罚制度；法律责任制度。
      3、建立融资性担保公司合法的融资渠道，促进银行业金融机构与融资性担保机构业务合作发展
      4、在全国范围内对融资性担保公司进行一次清理整顿，重新发放牌照
      国务院在撤销国务院融资性担保业务监管部际联席会议同时，授权银监会履行监管职责，并在全国范围内对融资性担保公司开展一次清理整顿，重新发放牌照。
      5、加强政府对民营融资担保公司的支持
      政府对民营融资担保公司的支持不够，普遍缺乏资金融通和风险补偿机制。
      为中小企业提供融资应当是政府提供的公共服务，因此政府应当加强对民营融资担保公司的支持，通过健全法律法规，为民营融资担保公司提供有效的支撑。
      6、修改《融资性担保公司管理暂行办法》
      将上述主张及措施纳入修改后的《融资性担保公司管理暂行办法》，由银监会制定《融资性担保公司管理办法》。
      (作者单位：同济大学法学院）