包存宽，副教授，同济大学环境管理研究所副所长，研究领域为战略环境影响评价、生态城市规划等。

　　同济大学战略环评专家包存宽副教授认为，规划环评在我国正面临着“作为热点研究领域和热门话题，而理论研究进展缓慢和推进实施障碍重重”的窘境。

　　包存宽介绍说，中国当前实施的规划环评起源于国际上20世纪90年代兴起的战略环境评价，是针对规划层次开展的战略环评形式。他建议，中国战略环评实践亟须从规划环评扩展至全面的战略环评，从可持续发展的层面和角度全面审视政策和规划等宏观战略。

　　研究滞后与实践需求的矛盾在加大

　　据包存宽介绍，战略环评的理论与方法学在我国研究相对滞后。国内当前的规划环评实践多是从环境学科的单个学科领域开展的，缺少从战略学、政策学、规划学的本体理论出发研究规划环评。

　　据包存宽透露，《环评法》生效后，之前从事规划环评研究的科研机构和学者转向承担具体的规划环评项目，本来就已经滞后的理论与方法学研究相对于大力推进的实践需求，更显得“力不从心”。

　　包存宽认为，目前的规划环评仍然是一种被动式的评价，评价目的比较消极，对替代方案的考虑不充分，对规划方案的修改、完善功能也不明显，只能是确定其可能对环境产生的不利影响并提出防治措施，却难以起到改善决策、预防环境问题产生的战略性作用。

　　包存宽建议，我国应以“十二五”规划为契机，在各地大力推进规划环评的研究和实施。

　　规划环评应着眼于开发地区的环境承载力

　　包存宽认为，目前我国的规划环评过于依赖建设项目环评的框架和技术方法，普遍将规划环评看成是建设项目环评的原则、技术方法、工作程序与管理制度由建设项目层次向规划层次的扩展，这难以适应规划环评的战略性、宏观性、长期性、不确定性等特点与要求。

　　包存宽说，目前我国多基于环境标准(环境质量标准、污染物排放标准等)开展规划环评，过于强调定量方法的使用与定量化的成果表达；在规划环评的开展中，也常常将已基本定稿的规划文本和图纸等作为研究对象。

　　包存宽建议，规划环评必须摆脱建设项目环评的框架，不能仅仅局限于对水、气、声等的简单量化评价，而应该着眼于评价地区的环境承载力，从规划或决策的社会、经济、环境、资源的现状及其相互间的协调程度来进行综合评价。

　　亟须将战略环评由规划层次扩展至政策层次

　　目前，规划环评的过程往往忽视了与规划编制、决策过程的衔接、互动。包存宽说，现在我国的规划环评实质上是一种“决策后评价”，往往面向决策结果进行价值判断。

　　包存宽说，一个完整的决策链应该是“政策－规划－计划－项目”，即一个完整的战略环评体系至少应包括政策、计划和规划3个层次，且政策是这一决策链的龙头，属于决策链的核心和决策的主要形式。因此，政策环评也处于这一体系中的最高层。

　　由于我国《环评法》只规定了规划环评，包存宽担忧，现阶段将规划环评作为战略环评的唯一形式与综合决策的落脚点，但规划环评可能难以承担起“作为实施可持续发展战略的有效工具”之重任。

　　包存宽提出，许多环境问题不能也无法仅通过建设项目环评来解决，但可以通过规划环评来解决；规划环评同样也会面临许多无法也不可能解决的环境问题，这就需要在更高的政策环评层次予以解决。

　　他认为，政策环评是真正意义上以主动积极态度对人类大规模开发活动进行预先评价，为领导决策提供更具前瞻性和科学性的依据。较之规划环评，政策环评更能从战略高度全面、系统地考虑和预防决定失误的环境问题。

　　包存宽说，相对于规划环评，政策环评的定位更高、范围更广，因此实施难度更大。

　　战略环评可以从灵活多样的非正式形式做起

　　包存宽认为，战略尤其是政策往往牵涉范围广、不确定性大，且制定过程通常也没有一个格式化的明确程序，现阶段如果过分强调战略环评的正式化和制度化，反而会难以操作和实行。他建议，战略环评可以从灵活多样的非正式形式做起，以适应政策和规划的多样性。

　　战略环评的非正式使用是指战略环评的原则和方法在正式的管理制度以外的使用。包存宽说，非正式的战略环评开展时间不仅局限于决策之前，在事前、事中和事后都可以进行；同时，战略环评的承担者并不限于专门机构，可以包括各种非专业主体，使战略环评真正成为决策部门、决策者的一种普遍的社会意识和行为；战略环评也可以有不同的目的和作用，可作为决策部门、决策者提高其决策科学性、可持续性的手段，而不限于规划的审批。

　　包存宽很形象地做了个比喻，正式的战略环评如海面上露出的冰山一角，非正式的战略环评则像海平面以下的冰山部分，也是量最大的部分。在社会中更能发挥作用的是广泛的非正式战略环评，而正式和非正式的战略环评之间也可以相互转化，如当前的规划环评是正式的战略环评，政策环评可暂时作为非正式的战略环评。 

　　2009年07月21日  中国环境报